A cura di Avv. Martina Fusco
La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 18 dicembre 2025, causa C-769/23, si configura quale arresto di particolare rilievo sistematico, volto a ricomporre il contrasto interpretativo insorto tra la natura standardizzata di taluni servizi e la loro contestuale qualificazione come prestazioni ad alta intensità di manodopera, ai fini della corretta individuazione dei criteri di aggiudicazione nelle procedure di evidenza pubblica.
In particolare, i giudici di Lussemburgo, all’esito di una penetrante ricostruzione del quadro normativo unionale e nazionale e, segnatamente, di una lettura sistematica dell’articolo 67 della direttiva 2014/24/UE, hanno chiarito che “l’istituzione, da parte di uno Stato membro, di un divieto per le amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di un appalto pubblico non ha assolutamente l’effetto di introdurre, nell’attuazione di tale direttiva, un’eccezione rispetto a una regola di portata diversa. L’esercizio, da parte di uno Stato membro, della facoltà prevista al terzo comma del paragrafo 2 di tale articolo ha come unico effetto che, nel territorio di tale Stato membro, la possibilità offerta dal primo comma di tale paragrafo 2 alle amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare criteri comprendenti aspetti qualitativi sia sostituita da un obbligo per queste ultime di inserire nei bandi di gara uno o più criteri di questo tipo”.
Il caso di specie
La vicenda trae origine da una procedura ad evidenza pubblica bandita dal Ministero della Difesa, finalizzata all’affidamento di un appalto unico di servizi logistici integrati – in vi principale, attività di carico e scarico, operazioni di appilaggio e disappilaggio dei materiali, nonché servizi di movimentazione degli stessi – volti a soddisfare le esigenze operative dell’Esercito Italiano.
Sotto il profilo dei criteri di selezione, la stazione appaltante aveva optato per il parametro del minor prezzo, muovendo dal presupposto della natura strettamente standardizzata delle prestazioni oggetto di gara. Tale scelta ermeneutica trovava il proprio fondamento normativo nel combinato disposto dell’articolo 95, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, il quale legittima il ricorso a criteri di aggiudicazione meramente quantitativi laddove le caratteristiche del servizio risultino predefinite e prive di profili qualitativi suscettibili di valutazione discrezionale.
In tale prospettiva, di particolare rilievo appare la clausola della lex specialis concernente la tutela dei lavoratori: il bando precisava infatti che, in sede di esecuzione dell’appalto, le retribuzioni avrebbero dovuto essere corrisposte in conformità al contratto collettivo di categoria. Ne conseguiva l’impossibilità, per gli operatori economici, di applicare ribassi sul costo della manodopera: ogni eventuale riduzione dell’offerta avrebbe dovuto incidere esclusivamente sull’aggio, ossia sulla remunerazione del servizio, così da comprimere unicamente il margine di utile dell’offerente, senza pregiudicare il trattamento retributivo del personale.
Con riferimento a uno dei lotti dell’appalto, relativo ai servizi destinati alle esigenze dell’Aeronautica Militare – area Nord, tre operatori economici, tra cui le società Mara e Samir, hanno presentato un ribasso del 100% sull’aggio. Tale circostanza ha determinato una situazione di sostanziale equivalenza delle offerte, sicché l’aggiudicazione è avvenuta mediante sorteggio in favore della Mara Soc. Coop. arl.
Avverso tale esito la Samir Global Service Srl ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, deducendo, tra l’altro, l’illegittimità del ricorso al criterio del minor prezzo.
Con sentenza dell’11 aprile 2023, il giudice adito ha accolto il ricorso, ritenendo che, trattandosi di servizi ad alta intensità di manodopera, l’amministrazione avrebbe dovuto applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’articolo 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici, escludendo così l’operatività del criterio del minor prezzo di cui al comma 4, lett. b).
La Mara Soc. coop. arl ha quindi interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che la normativa richiamata non escluderebbe l’utilizzo del criterio del minor prezzo in presenza di prestazioni standardizzate, ancorché ad alta intensità di manodopera. In via subordinata, ha altresì prospettato un possibile contrasto della disciplina nazionale con il diritto dell’Unione europea, segnatamente con i principi di proporzionalità e di libertà di stabilimento e prestazione dei servizi, nella parte in cui imporrebbe in via generalizzata il ricorso al criterio del miglior rapporto qualità/prezzo.
Il Consiglio di Stato, pur rilevando come, alla luce del diritto interno e dell’interpretazione offertane dall’Adunanza plenaria con sentenza n. 8 del 2019, l’appalto in questione avrebbe dovuto essere aggiudicato secondo il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo sul presupposto che ciò garantirebbe una maggior tutela per i lavoratori, ha manifestato dubbi circa la reale utilità di tale soluzione in presenza di servizi fortemente standardizzati e privi di apprezzabili margini di personalizzazione, nei quali il criterio del minor prezzo potrebbe risultare maggiormente funzionale a esigenze di economicità e celerità.
Il giudice del rinvio ha inoltre osservato che, nel caso di specie, l’obiettivo di tutela dei lavoratori risultava già presidiato dal divieto di ribasso sul costo della manodopera.
In tale contesto, ha pertanto sospeso il giudizio e rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea una questione pregiudiziale, ovvero «se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli articoli 49 e 56 [TFUE], nonché il principio [dell’Unione europea] di proporzionalità e l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva [2014/24] ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’articolo 95, commi 3, lettera a), e 4, lettera b), del [Codice dei contratti pubblici], nonché nell’articolo 50, comma 1, del medesimo [codice], come anche derivante dal principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 21 maggio 2019, n. 8, secondo la quale, in caso di appalti aventi ad oggetto servizi con caratteristiche standardizzate ed al contempo ad alta intensità di manodopera, è vietata all’amministrazione aggiudicatrice la previsione, quale criterio di aggiudicazione, di quello del minor prezzo, anche nell’ipotesi in cui la legge di gara abbia cura di prevedere lo sconto sul solo aggio o utile potenziale di impresa, con salvezza dei costi per la manodopera ».
La decisione della Corte di Giustizia
In via preliminare, la Corte esamina la questione relativa all’individuazione della normativa applicabile al caso concreto. A tal fine, osserva che, sebbene i servizi oggetto dell’appalto comprendano attività di movimentazione e magazzinaggio di munizioni ed esplosivi – riconducibili alla nozione di “materiale militare” e pertanto soggetti alla disciplina speciale della direttiva 2009/81 – le parti nel procedimento principale e il governo italiano hanno evidenziato che solo una parte dei colli coinvolti contiene materiale militare, mentre gli altri beni, pur destinati all’Esercito italiano, non sono progettati né adattati a fini militari. Tenuto conto di tali elementi, la Corte precisa che l’appalto deve essere qualificato come «misto», in quanto concerne sia forniture soggette alla direttiva 2009/81, sia prestazioni rientranti nell’ambito della direttiva 2014/24.
A tale proposito, i giudici di Lussemburgo precisano che sia l’articolo 3 della direttiva 2009/81 che l’articolo 16 della direttiva 2014/24 contengono ciascuno disposizioni volte a individuare la direttiva applicabile a tali appalti misti.
In particolare:
- da un lato, l’articolo 3 della direttiva 2009/81 stabilisce che un appalto misto deve essere aggiudicato conformemente alla direttiva 2009/81, a condizione che: (i) la scelta di un appalto unico sia giustificata da ragioni oggettive; (ii) la decisione di aggiudicare un appalto unico non sia presa allo scopo di eludere l’applicazione della direttiva 2014/24;
- dall’altro lato, l’articolo 16 della direttiva 2014/24 distingue tra appalti le cui parti sono «oggettivamente separabili» e «oggettivamente non separabili».
Per gli appalti non separabili, se non ricorrono i presupposti di cui all’articolo 346 TFUE (motivi di estrema sicurezza o riservatezza), l’amministrazione può decidere se applicare la direttiva 2009/81 o la direttiva 2014/24. Per gli appalti separabili, invece, è possibile aggiudicare appalti distinti per ciascuna parte oppure un appalto unico, rimanendo “misto”. Tuttavia, mentre nel caso in cui l’amministrazione aggiudicatrice scelga di applicare a tale appalto unico la direttiva 2009/81, la sua decisione di non aggiudicare appalti distinti deve, ai sensi del terzo comma, lettera b), di detto paragrafo, essere «giustificata da ragioni oggettive», qualora l’amministrazione aggiudicatrice scelga di aggiudicare un appalto unico applicando la direttiva 2014/24 è subordinata esclusivamente al rispetto del un principio di buona fede, stabilito dal quarto comma dell’articolo 16 della direttiva 2014/24, secondo cui tale decisione non può essere adottata con l’unico scopo di escludere l’applicazione della direttiva 2009/81. Ad ogni modo tale principio si applica anche quando l’appalto unico è aggiudicato secondo la direttiva 2009/81.
Orbene, considerato che le norme di conflitto contenute nell’articolo 16 della direttiva 2014/24 sono più recenti e dettagliate rispetto a quelle previste dall’articolo 3 della direttiva 2009/81, e preso atto della scelta del Ministero della Difesa di aggiudicare l’appalto unico conformemente alla direttiva 2014/24, la Corte ha ritenuto applicabile al caso di specie la disposizione di cui all’articolo 16, paragrafo 2, quarto comma, della medesima direttiva, secondo cui tale decisione «non deve essere presa allo scopo di escludere appalti dall’applicazione [di detta] direttiva o della direttiva [2009/81]».
Fatta questa premessa – e rimessa la giudice del rinvio la valutazione circa il rispetto della condizione prescritta dalla norma innanzi citata – la Corte di Giustizia procede ad affrontare la questione relativa all’esatta interpretazione degli articoli 49 e 56 TFUE, dell’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 nonché del principio di proporzionalità.
In particolare, la Corte osserva che l’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 non limita la facoltà degli Stati membri di vietare l’uso del prezzo come unico criterio di aggiudicazione a determinate tipologie di beni o servizi, né prevede eccezioni o condizioni particolari per l’esercizio di tale facoltà.
Viceversa, l’esercizio di tale facoltà “ha come unico effetto che, nel territorio di tale Stato membro, la possibilità offerta dal primo comma di tale paragrafo 2 alle amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare criteri comprendenti aspetti qualitativi sia sostituita da un obbligo per queste ultime di inserire nei bandi di gara uno o più criteri di questo tipo” (§ 65 della sentenza).
Del resto, spiega la Corte, l’ampio margine di discrezionalità attribuito agli Stati membri è inoltre rafforzato dalla finalità stessa della direttiva, come risulta dai considerando 89, 90 e 92, che collegano la nozione di «offerta economicamente più vantaggiosa» al principio del «miglior rapporto qualità/prezzo». Di talché, pur consentendo, in assenza di normativa nazionale, l’utilizzo del prezzo o del costo come unico criterio, “il legislatore dell’Unione ha ritenuto necessario, per favorire le aggiudicazioni di appalti pubblici maggiormente orientate alla qualità, autorizzare gli Stati membri a vietare o a limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo ai fini dell’aggiudicazione di un appalto pubblico. Esso ha reputato necessario, peraltro, incoraggiare le amministrazioni aggiudicatrici a scegliere criteri di aggiudicazione degli appalti che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano al meglio alle loro necessità” (§ 66 della sentenza).
Né risulta violato il principio di proporzionalità atteso che l’esercizio della facoltà prevista dall’articolo 67 della direttiva 2014/24 verrebbe meno solo se uno Stato membro decidesse di vietare l’utilizzo del prezzo come unico criterio per un tipo di appalto pubblico di natura tale da rendere impossibile o eccessivamente difficile determinare criteri che consentano di differenziare da un punto di vista qualitativo i lavori, le forniture o i servizi previsti nelle offerte.
Nel caso di specie una norma come quella italiana che impone il miglior rapporto qualità/prezzo per i servizi ad alta intensità di manodopera, anche se standardizzati, appare compatibile con il principio di proporzionalità poiché vari aspetti qualitativi, come l’organizzazione e l’esperienza del personale, possono comunque incidere sulla qualità dell’esecuzione e sul valore economico delle offerte. In tali circostanze non è né impossibile né eccessivamente difficile differenziare dal punto di vista qualitativo i servizi offerti e la fissazione di criteri fondati su aspetti qualitativi risulta appropriata per garantire una concorrenza effettiva, specialmente quando la legge vieta ribassi sul costo della manodopera lasciando il confronto solo sull’aggio.
In conclusione, la Corte di Giustizia rispondere alla questione sollevata pronunciando la seguente massima: “L’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, nonché il principio di proporzionalità, devono essere interpretati nel senso che: non ostano a una normativa nazionale in forza della quale, nel caso di appalti pubblici aventi ad oggetto servizi che presentano caratteristiche standardizzate ma il cui valore totale è costituito almeno per metà dai costi della manodopera, è vietato all’amministrazione aggiudicatrice utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di tali appalti. A tale riguardo non è pertinente il fatto che il bando di gara preveda che qualsiasi eventuale ribasso proposto da un offerente debba essere effettuato sul solo aggio, senza poter comportare una diminuzione della retribuzione dei lavoratori impiegati da tale offerente”.
