Associazioni di categoria: limiti e condizioni per la proposizione del ricorso avverso i bandi di gara (Cons. Stato, sez. III, n. 6697/2020)

L’associazione di categoria che raggruppa imprese esercenti una determinata attività e che operano in vari settori riconducibili a quella attività è legittimata ad impugnare la lex specialis di una specifica gara pubblica nella parte in cui, di fatto, ammette a partecipare alla procedura operatori economici che non possono vantare una qualificazione specifica nel settore in cui operano le imprese aderenti all’associazione.

In un siffatto contesto, infatti, l’associazione persegue l’interesse generale di tutte le imprese operanti in quel determinato settore alla tutela della professionalità e specializzazione della categoria.

Sussiste dunque la prima condizione dell’azione propria del processo amministrativo, rappresentata appunto dalla legittimazione ad agire.

Tuttavia, nel caso di immediata contestazione del bando e dei requisiti di partecipazione in esso previsti perché troppo “permissivi” è carente la seconda e altrettanto necessaria condizione dell’azione, che si concretizza nell’interesse al ricorso, con la conseguenza che l’impugnazione va comunque dichiarata inammissibile sotto tale profilo.

Sono questi i principi di recente affermati dalla sezione III del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6697 del 2 novembre 2020.

 

La fattispecie concreta riguardava una procedura aperta per l’affidamento “del servizio di vigilanza attiva antincendio e di sicurezza per le aziende sanitarie della Regione Lazio” il cui bando prevedeva requisiti di partecipazione particolarmente “blandi”, nella misura in cui, in particolare, consentiva di sostituire il requisito del c.d. fatturato specifico nel settore di attività oggetto della gara con il possesso di almeno due idonee referenze bancarie.

Un’associazione di categoria nata dall’esigenza di “tutelare il comparto della sorveglianza antincendio e dei servizi a essa correlati” e firmataria del C.C.N.L. “Sorveglianza Antincendio” aveva quindi impugnato innanzi al TAR Roma la lex specialis. In estrema sintesi, nell’interesse delle proprie associate, contestava l’irragionevolezza dell’impostazione della gara, che permetteva la partecipazione anche di imprese non in possesso di una adeguata esperienza professionale nello specifico settore oggetto della procedura.

Il TAR Roma dichiarava tuttavia inammissibile il ricorso, ritenendo che l’associazione ricorrente fondasse la sua legittimazione processuale sulla esigenza di tutelare gli interessi delle sole aziende associate esercenti attività di vigilanza antincendio nello specifico e circoscritto settore sanitario, mentre la sua azione operativa, alla stregua delle previsioni statutarie, istituzionalmente spaziava nell’intero settore di mercato riferito alla sorveglianza antincendio nei più disparati ambiti (“portuale, aeroportuale, eliportuale, civile”). In ragione di ciò, il TAR ha, dunque, ravvisato la disomogeneità dell’interesse azionato in giudizio e un connesso potenziale conflitto di interessi con le imprese aderenti all’associazione non operanti in ambito sanitario, con conseguente declaratoria di inammissibilità dell’impugnativa per carenza dell’“omogeneità dell’interesse azionato, che … costituisce il presupposto della legittimazione processuale degli Enti collettivi nel processo amministrativo”.

Di contro, il Consiglio di Stato ha invece ritenuto sussistente la legittimazione processuale dell’associazione ad impugnare la lex specialis alla stregua di un corretto inquadramento delle censure mosse avverso il bando, con cui si era inteso tutelare l’interesse generale di tutte le imprese operanti nel settore della vigilanza antincendio, a prescindere dallo specifico “sotto-settore” (sanitario, portuale, aeroportuale, ecc…).

In questa prospettiva, il Consiglio di Stato ha dunque ritenuto (i) salvaguardata l’omogeneità della posizione di categoria unitariamente rappresentata dall’associazione (ii) e, al contempo, esclusa la potenziale conflittualità tra le posizioni di singoli associati, tutti invece tutelati da un’iniziativa giurisdizionale tesa ad esaltare e tutelare le capacità professionali delle imprese operanti nel generale settore dei servizi antincendio.

Sennonché, dopo aver rilevato la legittimazione al ricorso dell’associazione di categoria, il Consiglio di Stato ha poi dichiarato l’impugnazione inammissibile per carenza di interesse ad agire (che, come noto, rappresenta l’ulteriore condizione dell’azione nel processo amministrativo), “ossia dell’utilità giuridica derivante dal ricorso e che implica la concretezza e l’attualità del danno alla posizione giuridica che si dichiara lesa”.

Difatti, le clausole contestate non avevano valenza “escludente” ma pacificamente natura “permissiva”. Sicché, trattandosi di disposizioni della lex specialis che ampliavano e non restringevano la platea dei possibili partecipanti, la lesione dell’interesse collettivo azionato in giudizio, volto a salvaguardare una riserva operativa a favore delle imprese associate siccome professionalmente qualificate, era a ben vedere correlato a situazioni future e incerte perché meramente ipotetiche (vale a dire la solo eventuale aggiudicazione della gara a impresa carente di adeguata professionalità).

Sulla base di tali premesse, il Consiglio di Stato ha dunque dichiarato il ricorso comunque inammissibile per carenza di interesse, alla stregua dei principi più volte espressi in giurisprudenza sui presupposti necessari per un’immediata impugnazione del bando di gara (cfr. da ultimo Cons. St., Adunanza Plenaria, 26 aprile 2018, n. 4).

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