A cura di Avv. Maria Delia Mangiola
Con la recente sentenza n. 3476 del 5 maggio 2026, la quinta sezione del Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in appello proposto dalla Cooperativa Sociale Gialla, confermando l’illegittimità – già accertata dal TAR Lombardia, con sentenza n. 3845/2026 – del provvedimento di aggiudicazione adottato dal Comune di Brivio.
Il Collegio ha fondato la propria decisione, inter alia, sull’irrilevanza – ai fini del giudizio di equivalenza delle tutele previste da CCNL diversi di cui all’art. 11 d.lgs. n. 36/2023 – dell’impegno dell’operatore economico a corrispondere ai propri dipendenti il c.d. “superminimo”.
Il caso di specie
La controversia trae origine dalla procedura aperta ai sensi dell’art. 71 d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento quinquennale in concessione del servizio di gestione dell’asilo nido comunale bandita dalla Stazione Unica Appaltante della Provincia di Lecco per conto del Comune di Brivio.
A seguito di un primo ricorso della seconda classificata Cometa, il TAR Lombardia ha imposto alla stazione appaltante di procedere alla verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria ed alla valutazione dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche con riferimento al contratto collettivo applicato dalla Cooperativa Sociale Gialla (CSG), diverso da quello indicato dalla stazione appaltante.
Al termine della (riaperta) procedura di gara, la CSG è nuovamente risultata aggiudicataria. Avverso il provvedimento di aggiudicazione è ancora una volta insorta la seconda classificata Cometa.
Per quanto qui di interesse, la ricorrente ha denunciato la mancata equivalenza del CCNL applicato dall’aggiudicataria (i.e., CCNL Aninsei) al CCNL previsto dalla lex specialis (i.e., CCNL Cooperative Sociali), come peraltro comprovato dall’impegno della CSG stessa ad offrire ai lavoratori impiegati nella commessa un “superminimo” per colmare il divario tabellare.
Il “superminimo” è una parte accessoria della retribuzione, che viene concordata direttamente tra datore di lavoro e dipendente al fine di integrare – per particolari meriti del lavoratore, sue specifiche competenze, etc. – la retribuzione base, per come risultante dai minimi tabellari stabiliti dal CCNL.
Il TAR Lombardia ha accolto il ricorso di Cometa con sentenza n. 3845/2026, tempestivamente gravata dalla CSG dinanzi al Consiglio di Stato.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondati i motivi di doglianza articolati dalla CSG e confermando la sentenza di primo grado.
Con la sentenza in commento, peraltro, il Collegio ha definitivamente posto fine al contrasto giurisprudenziale originatosi proprio in tema di rilevanza del superminimo nel giudizio di equivalenza tra CCNL, sul quale era già intervenuto con sentenza n. 3209/2026.
Difatti, nella giurisprudenza di primo grado aveva preso piede un orientamento (maggioritario)[1] che negava rilevanza a trattamenti c.d. ad personam ai fini del giudizio di equivalenza delle tutele tra CCNL diversi, cui si contrapponeva, però, un diverso orientamento (minoritario)[2], che ammetteva la rilevanza del superminimo, laddove questo fosse stato riconosciuto in misura fissa e continuativa per tutta la durata dell’appalto.
Il suddetto contrasto era stato ulteriormente alimentato dalla Autorità Nazionale Anticorruzione ANAC, che, dapprima con la deliberazione n. 437/2025 e, successivamente, con la Relazione del 21 aprile 2026, aveva individuato due diverse strade per la dimostrazione, da parte dell’operatore economico, dell’equivalenza delle tutele tra CCNL: la prima era quella rigorosa della verifica della equiparabilità delle tutele offerte dai diversi CCNL; la seconda era quella dell’impegno, da parte dell’operatore economico, di corrispondere trattamenti integrativi ai propri dipendenti laddove le tutele dei CCNL fossero state disomogenee.
Nel caso sottoposto all’attenzione del Consiglio di Stato, centrale è proprio “la possibilità di utilizzare il ‘superminimo’, cioè un impegno dell’offerente a colmare il divario sussistente ai fini di assicurare l’equivalenza del contratto collettivo applicato dall’offerente rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante” (cfr. punto 11.5 della Sentenza).
Anzitutto, il Collegio chiarisce che la “equivalenza” non deve essere interpretata in termini di “identità”, posto che, ove così fosse, gli operatori economici non potrebbero mai indicare un CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis (nella misura in cui la diversità presuppone la difformità di parte della disciplina contrattuale).
La predetta interpretazione, da un lato, consente di contemperare adeguatamente la tutela del lavoro (di cui agli artt. 35 ss. Cost.) e la libertà di iniziativa economica (ex art. 41 Cost.) e, dall’altro, evita di rendere eccessivamente gravosa per le imprese (specie quelle medie e piccole) la partecipazione alle gare, in considerazione del fatto che l’applicazione ad una commessa di un CCNL diverso da quello generalmente applicato rappresenta per le stesse un costo, sia economico che informativo e gestionale.
Dopodiché, il Consiglio di Stato, richiamando la relazione ANAC al bando tipo n. 1/2023 e l’allegato I.01 al d.lgs. n. 36/2023, afferma che l’equivalenza tra i diversi CCNL deve essere valutata prendendo a riferimento la componente fissa della retribuzione, con la conseguenza che “l’equivalenza risulta assicurata se viene garantito un trattamento retributivo avente un valore economico delle componenti fisse della retribuzione globale annua almeno pari a quello assicurato dal contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante” (cfr. punto 11.8).
Infine, i giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che il giudizio di equivalenza ex art. 11 d.lgs. n. 36/2023 deve basarsi esclusivamente sulle tutele strutturali negoziate dalle parti sociali nel CCNL, assunte come unico parametro di riferimento. Dal che consegue l’inidoneità dell’impegno individuale dell’azienda a corrispondere la componente accessoria del “superminimo” – priva di copertura obbligatoria nel CCNL applicato dall’appellante – a sanare lo scostamento di tutele rispetto al contratto collettivo indicato nella lex specialis. Una soluzione contraria finirebbe per depotenziare la funzione stessa della contrattazione collettiva, concepita dal legislatore come lo strumento cardine per prevenire la contrazione dei diritti dei lavoratori ed il dumping sociale.
Per tutte le ragioni suesposte, l’appello della CSG è stato respinto.
Di seguito il link per la consultazione della Sentenza:
Cons. Stato, sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476
[1] V. TAR Lazio, n. 5364/2026; TAR Lazio, n. 5361/2026; TAR Emilia-Romagna, n. 325/2026; TAR Lazio, n. 22443/2025; TAR Puglia, n. 1461/2025; TAR Toscana, n. 1584/2025; TAR Lazio, n. 12007/2025.
[2] V. TAR Sardegna, n. 611/2026; TAR Campania, n. 7073/2025.
