Rassegna stampa 26 febbraio 2019

25/02/2019 – Corriere della Sera – Economia
PROPOSTE «VIA LA POLITICA DALLE AUTHORITY»

Nasce il Manifesto per la regolazione indipendente, firmato da imprese, consumatori e ambientalisti Indica la via per evitare il blocco delle attività: eleggere board di lungo termine. Altrimenti addio agli investimenti
Un’ autorità regolatoria indipendente è il tassello fondamentale per vincere la sfida della transizione energetica, delle perdite idriche e dell’ incuria ambientale, «attivando gli investimenti necessari a traghettare l’ Italia verso un’ economia low-carbon e circolare». Sono le premesse del Manifesto per la regolazione indipendente, sottoscritto dalle più importanti associazioni d’ imprese, di consumatori e di ambientalisti, da Confindustria a Legambiente, da Utilitalia ad AltroConsumo, che si sono trovate d’ accordo sulla necessità di difendere e rafforzare l’ indipendenza dell’ Autorità di regolazione per Energia, Reti e Ambiente, dalle invasioni di campo del governo. «Il principio della regolazione indipendente va sostenuto contro gli attacchi della politica, che non offre più certezze, in particolare nei settori dell’ energia, dell’ acqua e dei rifiuti, che avranno bisogno d’ investimenti ingenti nei prossimi anni per mettersi al passo con gli standard europei e necessitano di una cornice stabile nel medio-lungo termine, per incentivare i gestori ad effettuarli», spiega Stefano Da Empoli, economista di RomaTre e presidente dell’ Istituto per la competitività, autore dello studio sui risultati della regolazione indipendente su cui si basa il manifesto. «Gli investimenti in progetti infrastrutturali, che hanno un rendimento differito nel tempo, determinato da una remunerazione pubblica predefinita, hanno bisogno di una cornice regolatoria coerente, che non sussulti a ogni evoluzione politica e offra la garanzia che le decisioni saranno rispettate, anche grazie a un board non rinominabile, che dura in carica un numero elevato di anni», precisa Da Empoli. Dallo studio di I-Com risultano chiari i risultati positivi di un quadro regolatorio stabile, confrontando l’ incidenza degli investimenti sui tre settori (energia, acqua e rifiuti), il primo dei quali ha goduto di una regolazione indipendente fin dal 1997, mentre gli altri due sono stati affidati alla stessa Authority più tardi: l’ acqua dal 2011 e i rifiuti dal 2015. Il confronto non lascia dubbi. Mentre il settore energetico ha beneficiato di una crescita importante nel tempo, gli altri due zoppicano, con ricadute disastrose sul servizio, evidenziate dalle perdite della rete idrica e dallo stato di degrado in cui versa la gestione dei rifiuti da Roma in giù. Per quanto riguarda la rete elettrica di trasmissione nazionale, ad esempio, nel periodo 2008-2015 gli investimenti lordi di 1,02 miliardi all’ anno hanno consentito una crescita costante del valore degli asset infrastrutturali, passati da 5,4 miliardi nel 2008 a 11,1 miliardi nel 2016. Stesso discorso per le reti di distribuzione, in cui il valore delle immobilizzazioni materiali delle imprese è passato da 14,9 miliardi nel 2008 a 16,1 miliardi nel 2016, con prospettive di forte crescita in futuro: secondo Utilitalia, per centrare gli obiettivi della Strategia energetica nazionale serviranno investimenti nelle reti di distribuzione per 28 miliardi di euro al 2030. Nel settore idrico, invece, le immobilizzazioni materiali delle imprese hanno ristagnato nel periodo 2008-2014, passando da 11 miliardi nel 2008 a 11,4 miliardi nel 2015 (una crescita inferiore all’ 1% l’ anno). Nei due anni più recenti, dopo l’ affidamento del settore all’ Authority per l’ energia, c’ è stato un aumento più consistente (+2,9% nel 2015 sul 2014 e addirittura +11,7% nel 2016 sul 2015), consentendo di raggiungere la cifra record di 13,1 miliardi nel 2017. Un livello necessario per cominciare ad arginare le perdite di rete, che variano dal 17% al 45% a seconda delle regioni, con un dato medio nazionale del 38%. Niente di tutto ciò nei rifiuti: nel periodo di riferimento il valore medio degli investimenti per la raccolta è stato pari a 643 milioni l’ anno, con un marcato trend di decrescita nel periodo 2008-2013 e segni di lieve ripresa nel biennio successivo. Il dato del trattamento e smaltimento è invece di 340 milioni l’ anno, con un andamento piatto. Il confronto tra investimenti e fatturato del settore mostra come l’ Italia si collochi su livelli molto bassi rispetto ai Paesi leader in Europa.

25/02/2019 – Corriere della Sera – Economia
I CONTI DELLE SUPER REGIONI (DIFFICILE CAPIRE CHI PAGA)

L’ammontare delle entrate fiscali che Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna potranno trattenere dipenderà dai fabbisogni standard, che non sono semplici da calcolare. Intanto potrebbe essere applicato il criterio della spesa pro capite. Che però rischia di creare squilibri nel bilancio statale. Risultato? Il dossier è fermo…
Non c’ è soltanto il voto europeo di maggio a spingere il governo verso il congelamento del dossier sull’ Autonomia differenziata di Lombardia, Veneto e Emilia Romagna (che chiameremo per comodità SuperRegioni). A frenare la ministra leghista degli Affari regionali, Erika Stefani, oltre all’ ostilità dei ministri grillini, c’ è la difficoltà di individuare un sistema di ripartizione delle risorse finanziarie che accontenti il Nord senza deludere il Sud. Ma soprattutto senza creare squilibri nel bilancio statale. Su un punto sono tutti d’ accordo: l’ ammontare delle risorse provenienti dalle entrate fiscali che le Super Regioni potranno trattenere sul territorio non sarà definito da una percentuale secca (si era parlato del 90% delle tasse). Per calcolare la cifra corretta non si potrà fare a meno dei fabbisogni standard. Un criterio che già oggi si applica ai Comuni quando trattengono sul territorio parte degli incassi delle imposte locali. Il punto è che il calcolo dei fabbisogni standard richiederà molto tempo. Per questo l’ intesa raggiunta a metà febbraio dalla Stefani con le Regioni interessate, è stata applicare per il primo anno il criterio della «spesa storica». Si tratta di cristallizzare la cifra che lo Stato spende per ciascuna Regione per le funzioni trasferite, e girare l’ equivalente alle Regioni. In sostanza cambia solo il pagatore. Ma se non si venisse a capo del meccanismo dei fabbisogni standard, dal quarto anno di applicazione della riforma subentrerebbe il criterio della spesa media pro capite. Una sorta di catenaccio che consentirebbe alle Super Regioni di recuperare già un quantitativo di risorse maggiore. Il meccanismo sembra facile, ma nella sua applicazione è complicatissimo. Non solo. Rischia di creare squilibri di bilancio. Vediamo come. Bisogna prima di tutto calcolare quanto spende oggi lo Stato in media per le Regioni, con riferimento a ciascuna delle funzioni oggetto della nuova autonomia. Per farlo, bisogna entrare nei meandri degli attuali capitoli di spesa, per distinguere, ad esempio, in quello relativo all’ istruzione, la spesa per gli insegnanti, da altre voci. Abbiamo fatto una simulazione a spanne, utilizzando i dati della spesa regionalizzata forniti dal ministero dell’ Economia, relativi al 2017. Partendo dal generale capitolo dell’ istruzione, che il più cospicuo coinvolto dalla riforma, abbiamo individuato come spesa media pro capite 537 euro. Le due Regioni che hanno chiesto di poter direttamente pagare gli insegnanti, la Lombardia e il Veneto, ricevono dallo Stato nel 2017 una cifra pari, rispettivamente, a 463 e 483 euro per abitante per questa funzione. Dunque sono entrambe sotto la media pro capite nazionale, rispettivamente di 74 e 54 euro. Cifra che dovrebbe essere moltiplicata per il numero degli abitanti (ma c’ è anche chi ritiene che andrebbe invece considerata la platea di riferimento: per l’ istruzione, quella degli studenti). In questo caso la Lombardia dovrebbe recuperare 742 milioni, il Veneto 265 milioni, per un totale di circa un miliardo in più. «Quello della media pro capite è un criterio grezzo e inaccettabile – commenta Alberto Zanardi, professore ordinario di Scienza delle finanze presso l’ Università di Bologna e consigliere dell’ Ufficio parlamentare di bilancio – perché stabilire un livello medio di spesa significa piallare le differenze tra le Regioni che hanno a che fare con le loro specificità e non necessariamente con l’ inefficienza». Ma dove vanno recuperate le maggiori risorse che dovrebbero andare alle Super Regioni sotto la media pro capite? Sul punto c’ è un compromesso. Fino a che i fabbisogni standard non saranno definiti, e con loro i livelli essenziali delle prestazioni, le risorse non andranno tolte a nessuna Regione che attualmente si trovi sopra la media pro capite. Se così non fosse, la Campania si troverebbe a dover restituire dal quarto anno di applicazione della riforma, 781 milioni, la Calabria 339, la Puglia 280. Se non saranno dunque queste Regioni a restituire l’«eccesso» di risorse, sarà lo Stato centrale a decidere dove recuperare quanto spetta alle Super Regioni sotto la media. I meccanismi sono sempre gli stessi: tagli di spesa o nuove tasse. Ma anche qui non è chiaro: gli interventi devono essere fatti nel comparto di riferimento, (per esempio la spesa per l’ istruzione delle Regioni) oppure, ad esempio, nella difesa nazionale? «Una forma di redistribuzione all’ interno della funzione istruzione sarebbe, ad esempio, operativamente complicata – spiega Zanardi – perché riguarda le spese per il personale. E eventuali licenziamenti nelle Regioni che spendono di più sarebbero impossibili». Come fanno osservare i tecnici del ministero, oggi la maggiore spesa del Sud per l’ istruzione è dovuta anche al fatto che lì si pagano insegnanti di ruolo, mentre al Nord si pagano più supplenti (di insegnanti che hanno chiesto il trasferimento al Sud). Antonella Baccaro

26/02/2019 – Italia Oggi

Appalti transfrontalieri in Corte Ue

La Corte europea può giudicare la conformità ai principi del Trattato dell’ Unione a condizione che sia dimostrato, in caso di appalto pubblico di valore inferiore alla soglia di applicazione europea, il suoi carattere trasfrontaliero. Lo afferma la Corte di giustizia europea con la sentenza del 14 febbraio 2019, (C710/17) su una questione oggetto di rinvio pregiudiziale da parte del Consiglio di stato. La vicenda riguardava un appalto integrato (del 2012) per il quale l’ impresa di costruzioni aveva documentato i requisiti per la redazione del progetto esecutivo attraverso un progettista indicato che, a sua volta, aveva fatto ricorso all’ avvalimento (contrariamente a quanto previsto dalle indicazioni Anac). Si discuteva se ciò fosse possibile in relazione al fatto che il progettista indicato non potesse essere considerato «operatore economico», dato il carattere personale della prestazione che avrebbe eseguito, elemento avrebbe dovuto escludere di per sé – diceva il Consiglio di Stato – qualsiasi possibilità di ricorrere ai servizi di un terzo per l’ esecuzione della prestazione che egli era chiamato a svolgere. L’ appalto era di importo inferiore alla soglia europea, ma la Commissione europea aveva ritenuto che la domanda di pronuncia pregiudiziale fosse comunque ricevibile in applicazione della giurisprudenza della Corte che, in via eccezionale e in determinate circostanze, consente a quest’ ultima di interpretare il diritto dell’ Unione in situazioni che non rientrano nell’ ambito di applicazione di tale diritto. La Corte di giustizia invece ribalta l’ opinione della Commissione affermando che l’ articolo 53, comma 3, del codice dei contratti pubblici costituisce una disposizione specifica e autonoma, che non è analoga ad alcuna disposizione della direttiva 2004/18 e non può essere considerata una trasposizione dell’ articolo 48 della direttiva europea La corte europea nota inoltre che il giudice del rinvio non ha indicato alcuna altra disposizione della legislazione italiana che avrebbe reso applicabile il diritto dell’ Unione in materia di appalti pubblici di valore inferiore alle soglie previste dalla direttiva 2004/18 alle questioni cui si applica l’ articolo 53, comma 3, del codice dei contratti pubblici. Né infine il Consiglio di Stato ha dimostrato che l’ appalto di cui trattasi presenti un interesse transfrontaliero certo, unico elemento che avrebbe reso possibile l’ esame della questione in base alla violazione, non della direttiva, ma dei principi del Trattato dell’ Unione. © Riproduzione riservata. ANDREA MASCOLINI

26/02/2019 – MF

E ora si apre il dilemma della possibile successione a Bono

A nomine pubbliche faticosamente varate e tra contrasti nella stessa maggioranza seguono ora ulteriori decisioni da assumere, direttamente o indirettamente dal governo, per altri importanti incarichi pubblici. Si è aperta la discussione sulla conferma o no al vertice di Fincantieri di Giuseppe Bono. La scelta, in capo alla Cassa Depositi e Prestiti, che detiene la maggioranza assoluta di Fincantieri, si affianca ad altre decisioni che dovranno essere assunte, in occasione delle prossime assemblee di bilancio, dalla Cassa stessa per i vertici di Snam, Italgas, Ansaldo Energia e Sace. Pende anche la scelta per la presidenza dell’ Inail. Su Bono, secondo le cronache, si sarebbe determinata una divisione fra la Lega, favorevole alla conferma dell’ incarico, e i 5 Stelle, che vorrebbero un’ imprecisata e immotivata discontinuità. La materia sarebbe di stretta competenza della Cdp, ma è impensabile, soprattutto di questi tempi, che gli organi della Cassa possano decidere inaudita altera parte, e che parte, cioè l’ Esecutivo. Quel che, però, emerge con nettezza è la mancanza di qualsiasi punto di riferimento: allo scattare degli incarichi da conferire o da confermare, parte il negoziato tra le due forze della maggioranza che comprende anche l’ attribuzione della sponsorizzazione delle scelte praticate in precedenza per arrivare a stabilire un equilibrio lottizzatorio, in nome di un mai ammesso spoil system all’ italiana. Non esistono criteri generali, nulla che possa indirizzare a una valutazione meritocratica, a cominciare dal lavoro svolto, per i manager in carica, e dai risultati conseguiti che, per esempio nel caso di Bono, sono eccellenti. Andrebbero fissati in via generale criteri, requisiti, limiti e vincoli, anche solo, per intanto, in un documento di indirizzo, magari in una prospettiva di tradurlo in legge. Ma questo non passa per la mente di nessun attuale detentore del potere. Si capisce che è sommamente difficile immaginare regole della specie da promuovere da parte di coloro che, arrivati a Palazzo Chigi, ritengono di avere conseguito l’ ingresso nell’ immaginaria stanza dei bottoni. D’ altro canto, come si può solo immaginare che una regolamentazione della specie possa essere adottata quando il governo non ha ancora formulato il proprio parere, non vincolante, sulla conferma decisa dal Consiglio superiore della Banca d’ Italia, di Luigi Federico Signorini quale vice Direttore Generale, l’ approvazione della quale è di competenza esclusiva del Capo dello Stato: il risultato è che così l’ esecutivo paralizza l’ iter verso il Presidente della Repubblica e mantiene il Direttorio dell’ Istituto in una formazione ridotta, con conseguenze ovvie, dal momento che la legge vuole un plenum di 5 e non di 4 componenti. La gravità di questo atteggiamento è del tutto evidente. Ma anche sulla conferma dell’ altro componente del Consiglio dell’ Ivass, da nominarsi dal capo dello Stato, oggettivamente si temporeggia perché alla precisa proposta del governatore, Ignazio Visco, all’ uopo competente, finora il governo non ha dato alcun riscontro, né positivo, né negativo, avendo comunque presente che, in quest’ ultimo caso, dovrebbe deliberare dettagliatamente le ragioni per le quali non dà seguito (con delibera del Consiglio dei ministri) alla proposta, la quale riguarda un personaggio, docente universitario, dotato di particolare competenza e capacità. Invece, il governo ha dato corso per ora alla riconferma di un solo componente del predetto Consiglio, giusto in tempo per evitare che, con la fine della prorogatio degli incarichi, sopravvenisse la paralisi dell’ Ivass. Quanto dureranno questi comportamenti, a fronte dei quali il Procuratore della Galilea, Ponzio Pilato, appare un decisionista? Veramente, si vuole battere ogni record nell’ uso delle tecniche più raffinate della lottizzazione? (riproduzione riservata) ANGELO DE MATTIA

26/02/2019 – Il Sole 24 Ore – Edilizia e territorio

Subappalto, accesso agli atti legittimo se l’operatore è indicato nella terna

Massimo Frontera

Il principio si legge nella pronuncia del Tar Lazio pubblicata ieri e relativa a una gara di Trenitalia

L’operatore economico che figura nella terna dei subappaltatori è legittimato a ottenere l’accesso agli atti anche se la stazione appaltante non ha autorizzato l’effettivo subappalto nei suoi confronti. Il principio si desume dalla pronuncia del Tar Lazio (Sezione Terza) n.2475/2019 pubblicata ieri. Un operatore economico partecipa a una gara pubblica presentando un’offerta nella quale vengono indicati anche i tre nomi delle possibili imprese subappaltatrici. La gara va a buon fine, ma l’impresa capogruppo (in base alla ricostruzione della vicenda che si legge nella sentenza del Tar) sceglie come subappaltatore un operatore economico diverso da quello che aveva fornito alla capogruppo utili elementi tecnici per elaborare l’offerta, e che dalla capogruppo si aspettava di essere coinvolta nella gara come subappaltatore. A questo punto, l’operatore economico “tradito” avanza alla stazione appaltante una richiesta di accesso agli atti. La stazione appaltante – che in questo caso è Trenitalia – ha «rimandato alla pubblicazione dell’esito della gara nella Gazzetta europea e ha reso noto di non avere autorizzato subappalti di sorta». Il diniego dell’accesso agli atti viene pertanto impugnato dall’impresa ricorrente.
Il Tar, considerate anche le circostanze della vicenda, non ha dubbi: l’impresa ricorrente ha diritto all’accesso agli atti. La ricorrente ha infatti affermato «la propria posizione differenziata e qualificata che la legittimerebbe all’accesso (dovuta alla indicazione della propria denominazione sociale tra i possibili subappaltatori di Manelli e alla necessità di conoscere quali segreti industriali della ricorrente sarebbero stati ricompresi negli atti prodotti in gara a corredo dell’offerta)». Il ricorso viene accolto dai giudici che riconoscono all’impresa ricorrente «la legittimazione all’accesso (determinandone una posizione qualificata a conoscere gli atti in questione)». Non solo: «appare in astratto rilevante in un ipotetico giudizio (che la ricorrente si assume pronta ad intraprendere) di accertamento della mancata stipulazione del subappalto per i lavori categoria OS4 aggiudicati al Rti Manelli, che per espressa ammissione della stazione appaltante saranno svolti dalla mandante Research». Pertanto, i giudici concludono che «Trenitalia deve essere condannata a fornire alla ricorrente l’accesso al progetto esecutivo ed alla offerta tecnica del RTI Manelli nella gara in questione (ma non dell’offerta economica, che per sua natura non può contenere elementi dell’offerta tecnica, e dunque segreti industriali) entro giorni trenta dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, con esclusione degli atti che fossero già stati prodotti in giudizio».
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26/02/2019 – Il Sole 24 Ore – Edilizia e territorio

Project financing, il promotore escluso dalla gara perde anche il diritto di prelazione

Roberto Mangani

Il Tar Friuli contraddice l’orientamento precedente. Resta da chiarire l’utilità della partecipazione del promotore alla gara con le soluzioni alternative

Al soggetto promotore di un’iniziativa in project financing che abbia successivamente partecipato alla procedura di gara per l’affidamento della relativa concessione e ne sia stato escluso non va riconosciuto il diritto di prelazione nei confronti dell’aggiudicatario. È questo il principio sancito dalTar Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 12 febbraio 2019, n. 67, che affronta una questione controversa, anche a causa di una normativa di riferimento che suscita più di un dubbio e che pone conseguenti problemi applicativi.

Il fatto
A seguito di una proposta di project financing avanzata da un privato veniva indetta una procedura aperta per l’affidamento di una concessione di servizi relativi alla gestione di una piscina comunale e all’esecuzione dei lavori accessori di ristrutturazione e riqualificazione.
A fronte dell’aggiudicazione a favore di uno dei partecipanti alla procedura il soggetto promotore esercitava il diritto di prelazione, dichiarando di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario.
Quest’ultimo tuttavia contestava la legittimità dell’esercizio del diritto di prelazione. Alla base di tale contestazione vi era la circostanza che, nell’ambito della procedura di gara svolta, il promotore non era stato ammesso alla fase di valutazione dell’offerta economica, in quanto sotto il profilo tecnico la sua offerta non aveva superato la soglia di sbarramento indicata negli atti di gara.

In sostanza il promotore non aveva concluso positivamente la sua partecipazione alla procedura, nel senso che non aveva trovato utile collocamento nella graduatoria finale. Ciò corrispondeva nella sostanza a un’esclusione dalla procedura; di conseguenza, al promotore non andava riconosciuto il diritto di prelazione, che presuppone la partecipazione alla procedura di gara fino alla fase finale della stessa.
In sostanza il ricorrente ha sostenuto che il riconoscimento del diritto di prelazione presuppone una partecipazione effettiva alla gara, da intendersi come presentazione di un’offerta tecnico – economica idonea ad essere comparata con quelle degli altri partecipanti.

Di conseguenza avrebbe errato l’ente appaltante nel riconoscere al promotore la qualifica di partecipante alla procedura, ancorché la sua offerta non avesse ottenuto il punteggio minimo necessario a superare la soglia di sbarramento prevista dal bando per accedere alla successiva fase di apertura e valutazione delle offerte economiche.
L’esclusione dalla gara implica sia – come ovvio -l’impossibilità di aggiudicazione sia l’impossibilità di esercizio del diritto di prelazione ove la concessione venga aggiudicata ad altro soggetto. Ciò in quanto l’esercizio del diritto di prelazione presuppone giuridicamente ma anche logicamente che l’offerta del promotore sia comparabile con quella dell’originario aggiudicatario, presupposto che viene meno qualora detta offerta sia esclusa in una determinata fase della procedura.

Promotore e diritto di prelazione
Le considerazioni svolte dal ricorrente sono state sostanzialmente condivise dal giudice amministrativo. Quest’ultimo ha aderito all’assunto di fondo secondo cui il diritto di prelazione riconosciuto al promotore implica la sua partecipazione a tutte le fasi di gara e l’inserimento in graduatoria.
Viene quindi contradetta l’affermazione contenuta in un precedente giurisprudenziale secondo cui la norma che riconosce il diritto di prelazione in capo al promotore non contempla alcuna conseguenza negativa, né tanto meno il venir del diritto di prelazione, per l’ipotesi in cui lo stesso sia stato escluso dalla gara (Tar Abruzzo, 12 marzo 2015, n. 113).
Secondo il Tar Friuli Venezia Giulia la norma di legge che attribuisce il diritto di prelazione implica che tra promotore e originario aggiudicatario debba sussistere una relazione diretta. E la stessa si avrebbe solo tra due offerenti entrambi utilmente collocati in graduatoria.
Sempre secondo il giudice amministrativo la sussistenza di una posizione qualificata, costituita da un’utile collocazione in graduatoria, rappresenta presupposto imprescindibile per poter esercitare il diritto di prelazione.

Al contrario, ammettere che il diritto di prelazione possa essere esercitato dal promotore anche se lo stesso sia stato escluso dalla gara comporterebbe un vulnus ai principi di concorrenzialità e di par condicio, in quanto il promotore potrebbe limitarsi ad una partecipazione di mera forma, presentando un’offerta non competitiva e che non necessariamente deve essere confrontabile con le altre.

In questo modo verrebbero meno le condizioni per un effettivo confronto concorrenziale, producendosi un significativo indebolimento della posizione dell’amministrazione concedente e, in ultima analisi, la compromissione dell’interesse pubblico.
Da qui la conclusione: solo il promotore che ha presentato un’offerta valutata in tutte le sue componenti e che quindi ha superato positivamente tutte le fasi della gara ha tiolo di essere ritenuto “non aggiudicatario” e come tale investito del diritto di prelazione.

Le “strane” norme sul diritto di prelazione
Il ragionamento sviluppato dal giudice amministrativo suscita qualche perplessità. Tuttavia la posizione assunta trova il suo fondamento nello stesso quadro normativo che disciplina il diritto di prelazione, che si caratterizza per alcune previsioni che sembrano pregiudicare la linearità dello stesso.
L’articolo 183, comma 15 del D.lgs. 50/2016 prevede che gli operatori privati possano presentare alle amministrazioni proposte relative alla realizzazione di opere in project financing. La proposta deve contenere un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico – finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.

Qualora l’amministrazione valuti positivamente la fattibilità della proposta si procede con lo svolgimento di una procedura di gara, in cui viene posto a base della stessa il progetto di fattibilità. In sede di gara le offerte devono contenere una bozza di convenzione, il piano economico finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché eventuali varianti al progetto di fattibilità.

Qualora all’esito della gara l’originario promotore non risulti aggiudicatario, allo stesso è riconosciuto il diritto di prelazione, esercitando il quale diviene aggiudicatario qualora si impegni ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario originario.

È altresì previsto che qualora il proponente eserciti il diritto di prelazione è tenuto a pagare all’originario aggiudicatario un importo per le spese sostenute per la presentazione dell’offerta; mentre qualora non lo eserciti dovrà essere rimborsato delle spese sostenute per la predisposizione della proposta.

Il quadro così delineato ha una sua linearità. Vi è tuttavia un’ulteriore previsione che altera questa coerenza: si tratta della disposizione secondo cui alla gara svolta sulla base del progetto di fattibilità del promotore deve essere invitato quest’ultimo.
Questa previsione da un lato si pone fuori dalla logica che ispira il riconoscimento del diritto di prelazione; dall’altro impone al promotore un’incombenza di cui non si comprende l’utilità pratica.
Sotto il primo profilo occorre considerare che il riconoscimento del diritto di prelazione a favore del promotore si configura in termini di attribuzione di una posizione di vantaggio a fronte della circostanza che lo stesso si è fatto parte attiva nel presentare la proposta.
In questa logica non si vede perché l’originario promotore debba partecipare alla successiva gara, mettendosi in competizione con gli altri concorrenti pur essendo titolare di una situazione di vantaggio nei confronti di questi ultimi.

Sembrerebbe più coerente che il promotore resti estraneo alla gara limitandosi ad attenderne gli esiti e decidendo poi sulla base degli stessi e tenuto conto della sua posizione privilegiata se esercitare o meno il diritto di prelazione.
D’altra parte non si comprende quale valore aggiunto possa derivare dalla partecipazione del promotore alla gara. I contenuti dell’offerta richiesti ai concorrenti, infatti, ricalcano i contenuti della proposta originaria, per cui in sede di offerta il promotore non potrà che riprodurli in maniera fedele.

In sostanza la funzione della gara è quella di sollecitare il mercato per verificare se vi siano altri soggetti concretamente interessati alla realizzazione dell’intervento individuato dal promotore e a quali condizioni. Ma proprio per questa sua funzione non sembra coerente chiamare a partecipare alla gara il soggetto che, proprio perché ha presentato la proposta originaria, è per definizione interessato alla sua attuazione e ha già illustrato nella stessa le relative condizioni.

Si deve quindi concludere che la norma che prevede la partecipazione alla gara del promotore suscita perplessità e rischia di produrre degli effetti distorsivi ma anche difficoltà interpretative, come peraltro reso evidente dalla sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia.

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26/02/2019 – Il Sole 24 Ore – Edilizia e territorio

Tar Campania: cartellino rosso per l’impresa che non comunica la sanzione Anac

Pietro Verna

L’azienda va esclusa anche se lo stop dell’Anticorruzione arriva dopo il termine per la presentazione delle offerte

L’impresa che non informa la stazione appaltante della sanzione interdittiva adottata dall’ Anac dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte deve essere esclusa dalla gara in quanto i requisiti di partecipazione devono essere posseduti dall’ offerente dal giorno di scadenza del termine per la richiesta di partecipazione alla gara, per tutta la durata di questa, fino alla stipula del contratto e durante la sua esecuzione (Tar Campania- Napoli, Sez. I, 4 febbraio 2019, n. 598).

Con questa motivazione, i giudici amministrativi partenopei hanno dichiarato illegittimo per violazione dell’art. 80 del Dlgs 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) il provvedimento con il quale la Società Autostrade per l’Italia ( di seguito «Autostrade » aveva aggiudicato i lavori per la realizzazione di un nuovo svincolo sulla A/30 Caserta – Salerno ad una società destinataria di una sanzione comminata dall’Anac ( interdizione dalla partecipazione alle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto per la durata di due mesi).

Cornice normativa
L’art. 80 del codice dei contratti pubblici stabilisce che le stazioni appaltanti « escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico qualora […] sia soggetto alla sanzione interdittiva che comporta il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione» (comma 5, lett. f). Stabilisce altresì che l’esclusione è disposta «in qualunque momento della procedura qualora risulti che l’operatore economico si trova […] in una delle situazioni di cui ai commi 1,2, 4 e 5» ( comma 6).

La vicenda processuale
L’impresa seconda classificata aveva eccepito che la sanzione interdittiva era stata deliberata il 6 dicembre 2017, ben tre mesi prima del provvedimento di aggiudicazione (5 marzo 2018), senza che la società risultata aggiudicataria avesse provveduto a comunicarla alla stazione appaltante, ragion per cui quest’ultima avrebbe dovuto escludere la società dalla gara ai sensi dell’ art. 80, comma 5, lett. f), e comma 6 del codice. Tesi che i controricorrenti avevano contestato sostenendo che gli obblighi di dichiarazione del partecipante alla gara «cesserebbero all’atto della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione» e che, nel caso di specie:

– la sanzione era stata adottata «dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte»;
– l’omessa comunicazione della sanzione non aveva avuto alcuna incidenza sull’ aggiudicazione dal momento che questa era «intervenuta dopo che l’efficacia della sanzione era venuta meno».
La pronuncia
Diversamente da quanto sostenuto dai controricorrenti, il Tar ha escluso che l’obbligo di segnalare la sanzione dell’Anac alla stazione appaltante opererebbe solo entro la scadenza del termine di presentazione delle offerte per due ordini di motivi. In primis perché, con il venir meno di tale obbligo, si svilirebbe la portata dell’ art. 80 codice dei contratti pubblici che prevede l’ esclusione dalla gara dell’operatore economico che non dichiari (o dichiari falsamente) le condizioni specificatamente indicate ai commi 1, 2, 4, 4 e 5 giacché in forza delle informazioni fornite dall’operatore economico la stazione appaltante può valutarne «l’affidabilità morale e professionale».

In secondo luogo perché aderendo a tale tesi si «limiterebbe ingiustamente l’operatività […] del principio di buona fede, legittimando condotte […] opportunistiche che potrebbero condurre la stazione appaltante a scegliere un operatore economico non affidabile». Principio, quello della buona fede, che è un dovere giuridico, espressione di un generale principio di solidarietà sociale ( Cassazione 15 febbraio 2007, n. 3462), posto a presidio di tutte le fasi della procedura di gara, e che pertanto ha “rilevanza bilaterale”, nel senso che opera nei confronti della Pubblica Amministrazione e dei partecipanti alle gare pubbliche (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 4 maggio 2018, n. 5).

Con la conseguenza che, così come la stazione appaltante deve comportarsi secondo buona fede in tutte le fasi della procedura di gara, alla stessa stregua devono operare i partecipanti alla gara «che devono fornire alla stazione appaltante tutte le informazioni necessarie affinché questa possa scegliere nel modo più consapevole possibile l’impresa più affidabile». Il che – constata il Collegio- non è avvenuto nel caso di specie in quanto la stazione appaltante, rimasta all’oscuro dell’esistenza della sanzione dell’Anac, ha aggiudicato la gara ad un operatore economico colpito da una misura restrittiva che ha «un effetto dirompente sulla capacità settoriale di agire dell’impresa, perché […] presunta sospettabile di inaffidabilità morale in tema di gare pubbliche». © RIPRODUZIONE RISERVATA

26/02/2019 – Italia Oggi

Tria sulla Tav: “Nessuno investirà più in Italia se cambiamo i patti”

Il ministro dell’Economia attacca su Torino-Lione e opere: “Se si cambiano i contratti e si fanno leggi retroattive si crea un problema al paese”. Ma Toninelli replica: “Si attenga al contratto di governo”. E sulle riserve auree, Tria chiude: Bankitalia non può dare oro al governo”

Non ci sarà nessun aumento dell’Iva: parola del ministro dell’Economia Tria.  “Sono tutte follie, non solo perché non ne parliamo, ma perché sarebbe sbagliato fare questo dal punto di vista della politica economica. Perché si deve fare una manovra per mettere più in difficoltà le imprese italiane?”. Lo ha detto nel corso della trasmissione Quarta Repubblica ad una domanda sulle ipotesi di aumento ‘selettivo’ dell’Iva. Tria ha aggiunto che” questa storia della manovra correttiva è quasi una fissazione, non la capisco. Noi siamo tra la stagnazione e la recessione, cosa si intende per manovra correttiva? Più tasse e meno spesa. Mi chiedo, in una situazione come quella dell’Italia e dell’Europa è utile? Non bisogna essere keynesiani per capire che non è il momento. Il deficit viene tenuto sotto controllo”. Ma è sulla Tav che il titolare del dicastero di via XX Settembre ha sparato i colpi più potenti: ‘Nessuno investe in Italia se il governo cambia i patti”, ha dichiarato a proposito della Torino-Lione e dell’analisi costi-benefici aggiuntiva voluta dal M5S e dal ministro dei Trasporti e delle Infrastrutture Danilo Toninelli: “Non mi interessa l’analisi costi-benefici. Il problema non è la Tav, il problema è che nessuno verrà mai a investire in Italia se il paese mostra che un governo che cambia non sta ai patti, cambia i contratti, cambia le leggi e le fa retroattive. Questo è il problema, non la Tav” ha detto Giovanni Tria, nel corso della trasmissione Quarta Repubblica. “Bisogna portare avanti l’economia italiana”, ha aggiunto. Certo è che la sortita di Tria non è piaciuta a Toninelli, già irritato di suo per la batosta rimediata dal M5S alle elezioni in Sardegna. Non è un caso che il ministro sia partito all’attacco con la classica sottolineatura del contratto di governo. “Tria ha dimenticato che c’è un contratto di governo, lui dovrebbe ricordarlo, si atterrà a quello che c’è scritto”, ha intimato l’esponente pentastellato. Non dovrebbe piacere a molti nel governo, del resto, anche la posizione del ministro dell’Economia riguardo al problema della gestione delle riserve auree custodite dalla Banca d’Italia:  “nessuno può disporne se non la banca centrale, per motivi di politica monetaria”, ha detto Tria. “In base al Trattato europeo nessuno Stato può influenzare o dare indicazioni alla banca centrale che è indipendente e neppure la Banca d’Italia può dare oro al governo italiano perché sarebbe aiuto di Stato”. Del salvataggio di Alitalia, per la quale la soluzione avanzata prevede i coinvolgimento delle Fs, delle Poste, del Tesoro intorno al 15% e quindi di easyJet e Delta come soci industriali di minoranza, Tria ha detto: “Non deve essere resa pubblica, deve trovare una soluzione di mercato”. Il ministro ha ricordato che “una compagnia di bandiera è importante” però, quanto all’ipotesi del Tesoro al 15%, “ho dato la disponibilità del governo ad aiutare, sotto due forti condizioni: che ci sia un piano industriale che regga il mercato, con partner forti e che vengano rispettate tutte le norme comunitarie. Entro questo, se necessario è anche giusto che anche il governo aiuti”

 

26/02/2019 – Il Sole 24 Ore – Edilizia e territorio

A Palazzo Chigi nasce Investitalia, struttura tecnica al lavoro su ritardi di spesa e soluzioni

G.Sa.

Potrà agire in raccordo con Invitalia, ma anche con la struttura di progettazione, la terza gamba del progetto di Conte che ancora attende di essere istituita

Il ritorno a Palazzo Chigi dei pieni poteri di coordinamento per rilanciare gli investimenti pubblici – in un pendolo che di volta in volta lo ha spostato competenze alla Presidenza, al ministero dell’Economia e al ministero delle Infrastrutture – ha bisogno di una struttura tecnica di supporto per decidere dove e come intervenire per accelerare i programmi di spesa.

Il governo la individua in Investitalia, una struttura tecnica di missione istituita dal presidente del Consiglio Giuseppe Conte con un Dpcm il 15 febbraio scorso. Il testo prevede all’articolo 2 i principali compiti della struttura: monitorare lo stato di avanzamento dei progetti infrastrutturali, individuare gli ostacoli e le criticità che impediscono o rallentano l’esecuzione degli investimenti, proporre soluzioni operative e soluzioni normative in materia di investimenti, affiancare le pubbliche amministrazioni nella realizzazione dei piani e dei programmi di investimento. Ci sono poi la valutazione delle esigenze di ammodernamento delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni, la elaborazione degli studi di fattibilità economico-giuridica, l’analisi e la valutazione dei programmi di investimento. L’ottavo compito, con la lettera i, la dice lunga sulla centralità che attribuisce alla struttura il presidente del consiglio che potrà demandarle «ogni altra attività o funzione in ambiti economici o giuridici». In prospettiva, quindi, anche oltre gli investimenti.

Investitalia svolgerà un lavoro tecnico-amministrativo che viene poi trasferito alla cabina di regia Strategia Italia, l’altra gamba – quella cui spetta il coordinamento politico – dello schemo operativo di Palazzo Chigi sugli investimenti. Il secondo comma dell’articolo 2 del Dpcm chiarisce i rapporti fra le due strutture, entrambe poste sotto il controllo diretto del premier: «Il presidente del Consiglio dei ministri – recita la norma – sulla base delle risultanze delle attività della Struttura, può investire la Cabina di regia Strategia Italia… per le valutazioni e le iniziative di propria competenza».

La struttura di missione a Palazzo Chigi è uno strumento che è stato utilizzato anche da altri governi in passato, anche nel settore degli investimenti. Chi più lo ha enfatizzato è stato il governo Renzi che, in particolare, ne aveva create due: #italiasicura per i piani sul dissesto idrogeologico e #italiasicura/scuole per l’edilizia scolastica. In quel caso il presidente del Consiglio aveva proprio avocato a sé due competenze poste in altri ministeri (rispettivamente il ministero dell’Ambiente e il ministero dell’Istruzione), considerandole prioritarie per l’azione del governo. Le due strutture avevano un grande lavoro di ricostruzione di programmi e finanziamenti sparsi in mille rivoli e avevano avviato alcuni stralci di piano, ma avevano dovuto soccombere in sostanza alle resistenze regionali.

L’azione di Conte appare molto più un’azione di coordinamento trasversale tipica di Palazzo Chigi su un’area di competenza molto più vasta perché – in linea con la strategia del presidente del consiglio e del governo – è l’intera materia degli investimenti pubblici a essere considerata prioritaria e stimolata per una forte accelerazione.

Investitalia potrà agire in raccordo con Invitalia, l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa, ma anche con la struttura di progettazione, la terza gamba del progetto di Conte che ancora attende di essere istituita (c’è uno scontro in atto fra ministeri dell’Economia e delle Infrastrutture su quali compiti debba avere e dove debba essere collocata, se al demanio o presso i provveditorati alle opere pubbliche). Per altro questa terza struttura sarà quella più pesante, con l’assunzione di 300 tecnici a ruolo.

Investitalia avrà invece una struttura leggera (un coordinatore, due dirigenti e dieci unità operative), ma potrà avvalersi di esperti esterni con un badget di un milione e 190mila euro.

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26/02/2019 – Il Sole 24 Ore – Edilizia e territorio

A22, piano investimenti appeso a un filo: nuova proposta Mit, ma la rottura è possibile

Alessandro Arona

Limate al rialzo le tariffe, ma resta il nodo degli “utili indebiti”. In caso di rottura si va in gara e si rimanda il piano da 4,1 miliardi

O la va o la spacca. A inizio marzo è in programma un incontro tra governo ed enti locali sulla A22 del Brennero: o si andrà – dopo tre anni di trattative – all’accordo per la concessione in house a una nuova società pubblica, o in caso di rottura il Mit dovrà mettere a gara la tratta autostradale, con nuovo rinvio per il piano di investimenti da 4,1 miliardi di euro di cui si parla da anni (senza farlo a causa della situazione di prorogatio della concessione, scaduta a fine aprile 2014)
Il governo, dopo settimane di lavoro dei tecnici del ministero delle Infrastrutture (Mit), della presidenza del Consiglio e del Mef ha elaborato una nuova proposta per il piano economico-finanziario (Pef) della nuova concessione “in house” dell’autostrada A22 Modena-Brennero, e la sottoporrà agli enti locali (ruolo guida ce l’hanno le province di Trento e Bolzano) nella riunione in calendario il 5 marzo. Si limano al rialzo le tariffe proposte dall’Autorità dei Trasporti, che anche gli economisti del governo ritengono insufficienti a rendere sostenibile e bancabile il Pef, pur con un wacc ridotto all’osso al 6,16%, e si riducono le opere di “viabilità connessa” da 800 a 650 milioni di euro. Tutto questo dovrebbe rendere appunto realizzabile il Pef della nuova concessione, in ogni caso con una riduzione tariffaria del 35% rispetto a oggi e pressoché azzerando gli utili netti previsti per la nuova società al 100% pubblica (dai 70-80 milioni all’anno dell’attuale concessionaria, al 15% privata, ai 2-3 milioni previsti per la nuova).
In sostanza, se la società proponeva una tariffa media ponderata per i veicoli leggeri di 5,066 centesimi/km (oggi è di 7,0), l’Art proponeva obiettivi esigenti di recupero di efficienza (-3,91% di costi operativi all’anno), che avrebbero ridotto le tariffe a 4,1 centesimi in cinque anni. Questo a fronte di un tasso di remunerazione del capitale del 6,16%, rispetto al 6,79% proposto dalla società uscente a nome degli enti locali. Ne sarebbe derivato un Pef ritenuto dagli enti locali insostenibile e non bancabile, giudizio tutto sommato condiviso dai tecnici del governo e del Mit, che ora hanno consegnato al Ministro Toninelli una proposta che mantenendo il rendimento al 6,16% rialza un po’ le tariffe , a 4,5/4,6 centesimi/km, una via di mezzo tra la proposta della società e il rilancio dell’Art.
Ma sulla strada dell’accordo di cooperazione tra il Mit e gli enti locali (coinvolte anche le province di Verona, Mantova e Modena) ci sono ancora diversi macigni. Il nodo della governance, sempre relativo alla nuova concessione: gli enti locali vorrebbero l’ultima parola sulla nomina del presidente del Comitato di indirizzo e controllo della nuova società (organo misto Stato-Enti locali per gestire la nuova società in house), il ministro delle Infrastrutture Danilo Toninelli proporrà forme di scelta condivisa, o di parere rafforzato locale.
Il tema delle “opere locali” poi non sembra essere facilmente negoziabile per gli enti locali: «sopportiamo da decenni – questo il ragionamento che spesso si fa negli amministratori della Val d’Adige – il traffico e l’inquinamento di un’autostrada internazionale che porta il 40% delle merci da e per i valichi Italia-estero, dunque le opere di viabilità connessa che mettiamo nei nostri piani sono una doverosa compensazione di questi impatti». Si cita spesso l’esempio della superstrada Bolzano-Merano, finanziata con i pedaggi dell’autobrennero. Il Mit e l’Autorità Trasporti (Art) fanno d’altra parte notare che con la legislazione attuale è possibile inserire in tariffa (ammortizzabile in tariffa con gli aumenti K del price cap) solo opere strettamente connesse con l’infrastruttura autostradale in concessione. Per questo l’ultima proposta del governo è di inserire sì criteri stringenti di definizione, che farebbero scendere gli «interventi di miglioramento della viabilità» da 800 milioni a 650 (e il piano complessivo da 4.140 milioni a 3.890), ma anche affidare la decisione finale se inserire o no una singola opera al Comitato di controllo misto Mit-enti locali. In ogni caso non sarà semplice convincere gli enti locali a quello che ritengono “dovuta compensazione”,
Ma soprattutto c’è il macigno di come uscire dalla vecchia concessione. L’abbiamo raccontato in dettaglio a fine gennaio (si veda anche questo servizio). Il governo considera “indebiti utili” quelli realizzati dalla società nel periodo di prorogatio, un pacchetto di circa 300 milioni di euro al netto delle imposte, mentre società ed enti locali fa notare che questa gestione “allungata” è frutto deiu ritardi e degli errori del Mit, dal 2011 in poi, nel gestire la gara prima (annullata su ricorso di Autobrennero) e poi nell’organizzare la nuova concessione (i tempi lunghi dall’intesa del gennaio 2016 a oggi). Secondo il Cipe (delibera) questa somma va restituita allo Stato da Autobrennero, al netto del valore di subentro di circa 180 milioni. Dunque un netto da pagare di circa 120 milioni. «Oltretutto – fanno notare gli enti locali – dove li pigliamo questi soldi, visto che in gran parte sono stati già versati come dividenti ai soci, pubblici e privati?».
Su questo punto, come noto, è già stato fatto ricorso a fine gennaio – contro a delibera Cipe – da parte di Autobrennero ed enti locali.
Finora si era pensato di lasciare in vita la vecchia società, peraltro con il problema di liquidare i soci privati al 15% (si stima un esborso da 200 milioni di euro) e costituirne una nuova per l’in house. Una delle ipotesi tecniche sul campo è di lasciare in vita l’attuale Autobrennero, liquidare velocemente i soci privati (questo potrebbe essere problematico) e poi riaffidare l’in house alla stessa. In questo modo i 120 milioni da pagare potrebbero essere traslati sulla nuova società, che potrebbe “adempiere il debito” abbassando ulteriormente le tariffe. Non è però ancora chiaro come questo sia possibile.
I tempi stringono, e il rischio di rottura è dietro l’angolo. Il termine per il rilascio della nuova concessione – già più volte prorogato – è attualmente fissato per legge a fine marzo prossimo. In caso di rottura il Mit, che ha già molto tirato la corda con Bruxelles su una “proroga di fatto” della concessione esistente, dovrà mettere a gara la A22. E gli enti locali non sembrano temere questa prospettiva: «Chi si presenterà con un wacc del 6,16% – si ragiona sempre off the records – se non Autobrennero al 100% pubblica? Alla fine dovranno trattare con noi. A meno che, è sarebbe ancora peggio per lo Stato, ci troviamo di fronte a un’offerta cinese sottocosto per mettere piede nella via della seta parte europea».

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